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制度设计上增强弹性 共有产权住房能走多远?

来源:

央广网

作者:

土拍网-- 2017-08-14

摘要 一向被视为全国楼市调控政策风向标的北京市,在8月3日晚,又有重磅新规出台。   由北京市住房和城乡建设委等四部门联合起草的《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式向社会公开征求意见。在此前限购、限贷、限离等一系列以“堵”为特点的政策后,抛出了一个面向刚需人群的“疏导”方案——共有产权住房。

一向被视为全国楼市调控政策风向标的北京市,在8月3日晚,又有重磅新规出台。

由北京市住房和城乡建设委等四部门联合起草的《北京市共有产权住房管理暂行办法》正式向社会公开征求意见。在此前限购、限贷、限离等一系列以“堵”为特点的政策后,抛出了一个面向刚需人群的“疏导”方案——共有产权住房。

有人对“共有产权住房”打了一个比喻,就像个人与政府合伙成立一家股份公司,双方按出资份额各占相应比例的股份,但公司的管理和运营权归个人支配,政府让渡自己的使用权。5年之后,购房者可以继续加持,购买房屋的完全产权,也可以上市交易,卖房提现走人。

“共有产权住房,是从住房供给的角度来建立长效机制的探索。”住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌告诉《中国新闻周刊》,从本质上看,共有产权住房是对已有保障房体系的规范和完善。

事实上,关于共有产权住房,本身仍存很多疑问:政府和个人各占一半产权,从制度设计上与1998年房改之前的“单位公房”很类似,这究竟是不是一种改革的倒退?在一线城市土地供应逐年缩减的前提下,共有产权住房能拿到几成土地供应,对于整体房价的下降有多大影响?此前各类保障房制度,由于制度设计的不完善,很容易出现不公平现象或者陷入不可持续的境地。而这一次,共有产权住房能否承托住“长效机制”的期望,在实践中能走多远?

是保障房,还是商品房?

个人和政府“凑份子”买房的共有产权模式,并非北京的首创。

这种模式最早的探索者是江苏省淮安市。回溯这项探索的源头是在2007年,初衷是对“经适房”的建设和供应进行改革。比如,与“经适房”不同,建设用地由划拨变为出让、供应分配由政府包揽包办变为政府和个人共同出资。

当时,淮安试图通过这种方式来帮助那些既不符合保障房申请标准,又没有能力买商品房的人解决住房问题。

2007年的背景是,全国多地城市房价已经开始快速上涨,廉租房体系刚刚开始起步,经济适用房的弊端已经广为人知,收入“夹心层”怎么购房的问题,开始逐渐浮出水面,各地也开始进行不同的探索。比如,北京在2008年推出了第一批“限房价、限套型”的两限房,针对家庭年收入不超过8.8万元的中低收入“夹心层”的购房需求。

在淮安市,这种探索最初被界定在保障房范畴,套型面积被限定在90平方米以下。购房人与政府之间的出资比例则根据购房人的经济状况分档确定,有5:5、有6:4,也有7:3。

这种探索在当时颇具新意,比如,在销售合同中约定产权份额、上市交易、收益分成等各方的权利和义务,在房屋所有权证上明晰各方共有产权份额。个人对自己产权部分可抵押、可继承、可调增、可调减、可退出。

在淮安的方案中,也鼓励个人增购产权。个人可以分期购买政府和企业产权,逐步形成完全产权,5年之内,政府和企业让渡增值收益、租金和利息,按原配售价格结算;5年之后,按届时市场评估价格结算,促进政府和企业资金及时回笼。也可一直自住不购买,5年之后,按照市场评估租金90%,缴纳非个人产权部分的租金。

在淮安模式的基础上,2014年4月,住建部召集部分城市在北京召开了一场共有产权住房试点城市座谈会,北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市明确被列为全国共有产权住房试点城市。

在各地的探索中,对共有产权住房的定位,其实有细微差别,最核心的是,究竟纳入到保障房体系,还是商品房体系?

比如,北京市在2013年推出了带有共有产权性质的住房,命名为“自住型商品房”,这是计划将共有产权住房打造成保障房和商品房之间的“过渡形态”。

而在四川成都,则明确规定,将以往的经济适用房、限价商品住房等并轨管理,统一为共有产权住房,成为购置型保障房的主体形式。

在一些学者看来,共有产权住房有双重属性。中国房地产学会副会长、北京大学教授陈国强曾表示,共有产权住房中,个人持有的部分属于商品房性质,而政府持有的另一部分属于保障房性质。

但在顾云昌看来,共有产权住房就是保障房,“针对的需求人群和过去的经适房、两限房是差不多的,都是中低收入家庭。尽管在运作上参照商品房,但仍然是带有保障性质的。”

从住建部的角度,也一直想把共有产权住房纳入保障房管理体系。住建部原副部长仇保兴在2014年的全国两会上表示,共有产权住房将先纳入现行的保障房体系管理,此后将作为市场主体来供应。

还有不少人提出,共有产权住房和上世纪房改之前的“单位公房”很类似,也是由单位和个人分享产权,个人出售房屋由单位优先回购。如今推出的共有产权住房,是不是一种改革的倒退?

“把保障性住房用市场化的办法来运作,实际上还是保障性住房,和市场化是两个概念。”顾云昌对《中国新闻周刊》表示,如果全部采用市场化方式,而忽视保障性住房,那就是过度市场化。而共有产权住房,目的是增加保障房的供应量,解决大多数中低收入阶层的住房需求,“把它看成是保障房的体系,就不会理解成是改革的倒退了。”

制度设计上增强弹性

与以往经济适用房、两限房等相比,共有产权住房在制度设计上最大的特点是增强了市场弹性。

在以往模式下,保障房价格明显低于周边商品房,是因为政府让渡了土地出让收益,或者投入财政资金进行补贴,但由于产权是一次性交给购房者,为了避免购房者的谋利行为,设计了很多硬性规定,比如不能出租,5年内不能转让。但在实际操作中很难监管。

相比之下,共有产权住房的弹性明显增强。比如,个人和政府的产权份额如何确定?北京市的《办法》提出,参照项目销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格的比例确定。

“具体的份额比例应该根据不同地块、不同项目来具体确定,应该是有弹性的。”顾云昌对《中国新闻周刊》表示,如果地块在郊区、总价较低,个人出资比例可以高一点,所占产权份额也高一点。如果地块位置好,总价较高,为了减轻购房者负担,政府可以出资多一点,占有更多份额。

允许租赁是此类住房与其他保障房一个最大的区别。以往的经适房、公租房等保障性住房都是不允许转租的,但共有产权房可转租。

租金收益该如何分配?《办法》意见稿对此明确:已购共有产权住房用于出租的,购房人和代持机构按照所占房屋产权份额获得租金收益的相应部分。同时还要求,购房人应在市级代持机构建立的网络服务平台发布房屋租赁信息,优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租。

在共有产权住房的退出和上市方面,也增加了市场因素。《办法》意见稿提出,共有产权住房购房人取得不动产权证满5年的,可按市场价格转让所购房屋产权份额。

但《办法》对转让对象做了严格限定。同等价格条件下,代持机构可优先购买,继续作为共有产权住房使用;代持机构放弃优先购买权的,购房人转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

“共有产权住房北京方案最大的特点是,对未来房租收入和房屋溢价怎么处理,界定得更清晰一些。”我爱我家副总裁胡景晖告诉《中国新闻周刊》。

在顾云昌看来,这样的做法,既保证了共有产权住房在保障房体系内不断循环使用,又兼顾了购房者适当的增值收益,“购房人买房也是一种投资,投资的部分也需要保值增值,但政府补贴的部分不能平白无故地享用。”

国务院发展研究中心研究员刘卫民认为,政府和购房家庭之间是双向选择,可自由退出,政策弹性高,可操作性强。

对既有保障房制度的纠偏

北京推出的共有产权住房,严格意义上来说,并非一个“新物种”。在很大程度上是从自住型商品房演化而来。

2010年5月,北京市拍卖了房山区长阳半岛的一块土地,与之前的“招拍挂”不同,这块土地的拍卖采取了“限房价、竞地价”的方法。中国铁建集团拍得这块土地,将未来售价限定为每平方米12500元,在当时,周边楼盘的价格在每平方米14000元左右。由于明显的价格优势,这个楼盘销售火爆,1594套住房,参与摇号的人数达到9011人。

这个项目可以看作是北京市最早的自住型商品房,只不过在当时还没被正式命名。但限制条件已经明确:摇号购房,自拿到房本之日起5年内不得出租出售。

2013年10月23日,北京市住建委、北京市发改委、北京市财政局、北京市国土局、北京市规划委发布《关于加快中低价位自住型改善性商品住房建设意见》。

这份意见为“自住型商品房”大致划了几条红线,比如,在套型和建筑面积方面,以90平方米以下为主,最大套型建筑面积不得超过140平方米;在售价方面,原则上按照比同地段、同品质的商品住房价格低30%左右的水平确定。对于房屋的再次出售,规定原则上5年内不得转让,5年之后转让的,如有增值,应当按照届时同地段商品住房价格和该自住型商品住房购买时价格差价的30%交纳土地收益等价款。

这份意见并没有对“自住型商品房”进行定性,但实际上是从最初的保障房范畴中划了出来,成为介乎保障房与纯商品房之间的一种形态。

但在顾云昌看来,自住型商品房的定位和规则制定都是不清晰的,“什么叫自住型商品房?立足点还是商品房,但又不让出租和转售。”

北京市在此次共有产权住房《办法》的征求意见稿中,也提及了和自住型商品房的承接关系,“共有产权住房是对原自住型商品房政策的进一步调整、优化、升级、规范,今后不论从建设品质、管理水平、供应规模上均会进一步提高。”

而与更早期的经济适用房、两限房等保障房相比,共有产权住房的最大区别,在于试图堵住套利漏洞。

自从经济适用房出现后,一直饱受诟病,原因有两个:一是出现了部分“开着宝马住经适房”的现象,在资格审核方面存在寻租空间,最典型的莫过于郑州二七区房管局原局长翟振锋一家,用8个身份证在经适房项目——兰亭名苑小区拥有20套住房。

而比审核疏漏更严重的问题是,随着房价一路上涨,利用保障房谋利的现象比比皆是。

尽管这类保障房也设置了5年的禁售期,但在解禁后,由于有房人已经拥有了完全产权,即使在补缴了土地收益差价后,购房者仍然一倒手就能获得原房价的几倍收益。

“在以往的模式下,如果房子的所有权全都归于购房者,实际上就相当于让这部分购房者占了其他购房者的便宜。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈曾撰文称,自从1998年房改以后,各地建设的经济适用房很大程度上都是获得了各种各样的收税减免,但是最后的收益却归于房产所有人,无论是对政府还是对其他纳税人,多少都是不公平的。

“经济适用房由于政策不完备,权利义务关系不对等,在事前审核和事后交易都出现了很多不公平现象。”顾云昌说,最后导致的现象是,“谁买了经济适用房,谁占便宜。”

“在共有产权模式下,由于设置了政府优先回购,即使房屋增值,购房者也只能拿到部分产权的增值收益。而且目前全国一二线城市房价得到平抑,未来两三年会保持价格稳定的走势,甚至可能稳中有降,利用共有产权住房牟利的现象应该很少。”胡景晖对《中国新闻周刊》表示,在现有制度设计上,做了比较多的事前明确和预防手段。

“除了全国通行的经济适用房,北京还自创了两限房、自住型商品房,名目很多,但不够规范。”顾云昌告诉《中国新闻周刊》,过去的保障房,很多权益不够明晰。而共有产权住房,在产权界定方面很清晰,在退出机制,在租金分享和再上市的收益分享划分上也很清楚,“是一种升级版的销售型保障房制度”。

这次能走多远?

近期,围绕着让房子归回居住属性,各地都出台了一系列政策。比如,上海在出让土地时,采取“只租不售”模式。广州则推出“租售同权”,明确租房者子女可就近入学等“同权”措施。

不论是上海的“只租不售”,还是广州的“租售同权”,以及北京的“共有产权住房”,在一些研究者看来,一个共同的政策出发点是:意在加快构建租售并举的房地产长效机制。

“未来的保障房体系中,租赁型的以公租房为主,销售型的以共有产权住房为主。”顾云昌认为,经过了过去多年的发展,现在更清楚地将这两种模式表达出来,建立保障房的长效供给体系。

不过,共有产权住房能否承托住“长效机制”的期望,仍然存在不少挑战。

在前述傅蔚冈所写的文章中,他认为,政府之所以要摒弃以前的保障房模式而推出共有产权房,一个重要原因在于,政府没法享受房地产市场上涨所带来的收益,导致在投入上缺乏可持续性,最明显的莫过于以租赁为主的廉租房或者公租房项目,“政府用于建设住宅的成本过于巨大,每年的租金收入完全弥补不了巨额建设成本,甚至连利息支出都不能覆盖。”

胡景晖告诉《中国新闻周刊》,在共有产权住房的模式下,政府既能分享出租收益,也能分享房屋增值带来的收益,有利于后续保障房建设的投入。

在不少业内人士看来,推出共有产权住房,实际是政府在吸取以往保障房的教训,试图在解决夹心层住房问题的同时也能够兼顾土地出让收益。

除了这一层双重考虑之外,北京市在《办法》征求意见稿中,还提出了另一个双重考量,即希望共有产权住房,能“充分发挥改善民生和房地产市场调控双重作用”。目的就是希望能够抑制投资投机性购房需求,平抑房价。

“北京推出这个方案是在中央提出‘房子是用来住的,不是用来炒的’这个大背景下提出来的。”我爱我家副总裁胡景晖告诉《中国新闻周刊》,另一方面也基于以往的经验,“北京前几年推出的自住型商品房,在平抑房价方面起到了一定作用。”

“从北京市之前的自住型商品房的经验来看,能够比较有效的平抑房价,这是经过市场检验的。”胡景晖说,虽然影响房价的因素是综合性的,但整体来讲,北京房价在上海和深圳房价快速上升的时候,相对平稳,这和当时自住型商品房的供应有很大关系。

在他看来,共有产权住房最根本的出发点是,通过政府让渡一定的土地收益,在土地出让环节,从根上相对平抑房价,“因为政府出让了一部分土地收益,房屋开发成本会降低,售价也会降低,是为了照顾相对中低收入阶层的购房需求。”

但在顾云昌看来,这个诉求存在不确定性。“共有产权住房和降房价,这是两个不同的命题。”顾云昌告诉《中国新闻周刊》,现在一般谈论的房价,主要是商品房价格,商品房价能否下降,主要是看供求关系,如果土地供给一直减少,而需求一直很旺盛,什么价格都降不下来,“当然共有产权住房价格也是整体房价的一部分,但对商品房价能有多大影响,还要看供应量的大小。”

对于共有产权住房的未来,另一个值得担忧的问题是,在一线城市土地供应逐年减少的情况下,共有产权住房能拿到几成土地?

公开资料显示,北京市从2011年开始,已经连续六年下调土地供应量,而且实际完成量又要再打折扣。

2014年北京市计划供地总量为5150公顷,实际完成建设用地3161公顷,只完成了计划的61.4%;2015年,北京市计划供地4600公顷,实际完成2300公顷,完成计划的50%;2016年则更低,计划供应4100公顷,但实际上只完成了18.2%。

在今年2月通过的《北京市2017年国有建设用地供应计划》中显示,今年北京市计划供应3900公顷,相比2016年又计划减少200公顷。其中,住宅用地下降更快,2016年,北京住宅用地计划供应数量为1200公顷,而2017年计划住宅用地仅为610公顷,其中单列自住型商品房用地83公顷。

“政府一定要从大数据中提炼出来购买共有产权住房有多少需求,每年需要提供多少土地,这些是能够测算出来的。”顾云昌表示,如果保障性住房供应量比较多,当然有助于价格的平稳,但是如果整体土地供应量小,商品房价格还是会不断上涨,二者的土地供应需要兼顾,“未来北京市土地供应要增加,一是新增土地要增加,另一个要通过城市更新来挖掘资源,这恐怕是供给侧改革的重中之重。”

在顾云昌看来,共有产权住房办法,主要针对的是特大城市和大城市,在一些中小城市没有实施的必要,也不具有推广的价值,“在一些中小城市,房价相对合理,购房者也不愿意购买这样的房子。要么由政府提供公租房,要么直接购买商品房。”

而对于北京而言,共有产权住房面世后,基本宣告经济适用房、两限房和自住型商品房都将退出历史舞台,“存量的经济适用房和两限房要规范化管理,新建的销售型保障房都会是共有产权住房,这是未来的方向。”顾云昌说。